9.1. O presente processo de nº 4693/2022 cuida de queixa efetuada pelo sistema de Ouvidoria sob o nº 223.153.530.819, em que são relatadas possíveis irregularidades no Pregão Eletrônico nº 38/2022, realizado pelo Instituto de Gestão Previdenciária do Estado do Tocantins - IGEPREV, cujo objeto é a contratação de serviços especializados para busca, organização, digitalização e processamento do acervo documental de todos os aposentados, instituidores de pensão, militares dos quadros da reforma e da reserva e dos ex-servidores, mesmo os cessados, com o objetivo específico de preparar e revisar a compensação financeira que trata a Lei nº 9.796/99 e o Decreto nº 10.188/2019.
9.2. Em síntese, a demandante anexa impugnação ao edital, do dia 5/6/2022, dirigida ao pregoeiro da SEFAZ, por meio do qual alega a existência de vícios na definição do objeto, restringindo à competitividade, possível direcionamento da licitação a apenas uma licitante e denotando indevida terceirização da atividade fim do órgão, haja vista os trabalhos almejados pelo licitante (constante do item 2.2.12 do ato convocatório) conterem serviços estranhos ao objeto licitado. Segundo aponta, as atividades abrangidas pelo termo de referência extrapolam os serviços de digitalização (já objeto do Pregão Eletrônico 30/2022, com edital readequação/republicado), porquanto são relacionadas a auditorias que, no entender do demandante, caracteriza terceirização da atividade fim. Afirma que, no Pregão Eletrônico 38/2022, o serviço de digitalização é atividade acessória do objeto principal licitado. Atribui, ainda, ao certame irregularidade consistente em exigência exorbitante, que, no seu entender, não teria relação com a parte dos serviços licitados tangentes à “digitalização”, que limitaria o caráter competitivo (constante no item 8.3.1‘b’ e no item 8.3.2 do edital). No entender do manifestante, tais exigências contrariam o art. 30, incisos I, II e IV, §§1º e 3º, da Lei nº 8.666/93 (qualificação técnica). Acrescenta que os serviços de digitalização já é objeto do Pregão Eletrônico nº 30/2022 e que o objeto do Pregão Eletrônico nº 38/2022 estaria embutindo (“mascarando”) a atividade fim de análises e auditorias dos benefícios concedidos, como se fosse a contratação de uma empresa para digitalização.
9.3. Portanto, a questão posta à apreciação envolve a possível terceirização de atividade-fim por meio do Pregão Eletrônico nº 38/2022, realizado pelo Instituto de Gestão Previdenciária do Estado do Tocantins - IGEPREV. Acerca deste apontamento, considerando que os responsáveis compareceram ao processo (eventos 14 e 15), passarei a tratar da referida inconsistência tomando por subsídio as alegações de defesa dos jurisdicionados em conjunto com os posicionamentos da unidade técnica deste Tribunal.
9.4. Primeiramente, cumpre assinalar que o objeto licitado (constante nos itens 1 e 6 do termo de referência) faz menção à contratação de serviços de organização e digitalização, como também o de busca e o de processamento do acervo documental da instituição:
6. DETALHAMENTO DOS SERVIÇOS ESPECIALIZADOS A SEREM CONTRATADOS
6.1 Considerando que, a maioria das compensações com o RGPS, já foram efetuadas, ficando somente alguns casos com falta da CTC do INSS e outros com a necessidade de conversão da CTS/CTC emitida pelo ente público em CTS/CTC do RGPS/INSS, os serviços a serem contratados estão pautadas para que o Igeprev/TO, com base nos serviços prestados de processamento de documentos e análises dos vínculos laborais, possam dar continuidade para produzir os seguintes trabalhos:
6.1.1 Revisão dos requerimentos aprovados, tanto com o RPPS/Igeprev/TO como instituidor do benefício quanto o RGPS/INSS como instituidor do benefício;
6.1.2 Na operacionalização da compensação previdenciária com outros RPPS, principalmente com o RPPS/GOIASPREV, e;
6.1.3 Na operacionalização da compensação previdenciária dos militares.
6.2 Para o atendimento das necessidades em questão, o conjunto de serviços deverá atender as seguintes demandas:
a) Certificação da filiação previdenciária de todos os aposentados, instituidores de pensão, ex-servidores e ex-empregados públicos, através do levantamento do histórico da filiação previdenciária dos servidores de todos os órgãos da administração direta, indireta, autárquicas e fundacionais, por CNPJ, desde a sua criação até aos dias atuais, inclusive os órgãos que foram extintos e/ou incorporados;
b) A busca, a coleta, a organização, a juntada do acervo funcional de todos os aposentados, dos instituidores de pensão, dos ex-servidores e ex-empregados públicos, junto aos “arquivos” dos órgãos de origem dos mesmos, se necessário;
c) Digitalização e indexação do acervo funcional de todos os aposentados, os instituidores de pensão, dos pensionistas, dos militares dos grupos de reforma e reserva, os ex-servidores e ex-empregados públicos de todos os órgãos do Estado de Tocantins, dos Poderes e das instituições Independentes;
d) A reconstituição da vida laboral dos aposentados, dos instituidores de pensão, dos ex-servidores e ex-empregados públicos como a identificação dos vínculos de trabalho e as respectivas filiações previdenciárias, visando à identificação de períodos de compensação financeira com o RGPS e outros RPPS;
e) Revisão de todos os requerimentos de compensação aprovados, considerando a responsabilidade providenciária de acordo com a filiação certificada, tanto dos requerimentos aprovados pelo RGPS/INSS em favor do RPPS/Igeprev/TO, quanto dos requerimentos aprovados pelo RPPS/Igeprev/TO em favor ao RGPS/INSS, com base nos documentos de comprovação;
f) Levantamento, comprovação e certificação da filiação previdenciária dos servidores redistribuídos (ainda em atividade, aposentados, falecidos e desligados) pelo Estado de Goiás ao Tocantins;
g) Fornecimento de um software aplicativo que suporte a retaguarda do processo de compensação e de uma eventual cooperação financeira, que atenda no mínimo as necessidades de gerenciamento do acervo digitalizado, dos vínculos laborais dos aposentados, instituidores de pensão e dos ex-servidores e ex-empregados públicos com as respectivas filiações previdenciárias com o RGPS e/ou outros Regimes de Previdência, o gerenciamento das compensações previdenciárias com os diversos regimes de previdência e o gerenciamento de uma eventual cooperação financeira;
9.5. Para tanto, a entidade licitante demanda que os proponentes apresentem a metodologia de trabalho com o detalhamento das atividades a serem executadas, o cronograma de trabalho e os recursos (de pessoal, equipamentos, softwares) a serem alocados para a execução dos serviços a serem prestados, que abrangerão, necessariamente:
6.5.1 A busca, organização e juntada do acervo funcional dos aposentados, militares dos quadros de reforma e reserva, instituidores de pensão e ex-servidores do Estado do Tocantins, de todos os benefícios concedidos pelo RPPS do estado, tanto os ativos, quanto os cessados.
6.6 Considerando que os documentos funcionais dos aposentados, dos militares dos quadros de reforma e reserva, dos instituidores de pensão e dos ex-servidores, estão arquivados, em sua maioria no Igeprev/TO, e uma parte nos diversos arquivos setoriais dos órgãos de origem, especialmente dos poderes e órgãos autônomos, será necessário primeiramente que seja efetuada a busca, localização e a juntada de tais documentos funcionais, constituindo o acervo funcional. Deverão ser organizados e acervados os seguintes processos e documentos básicos:
6.6.1 No caso de aposentados, dos militares dos quadros de reforma e reserva e dos instituidores de pensão e dos ex-servidores; a) Documentos Pessoais; b) Documentos e processos referentes ao ingresso no serviço público Estadual, tanto no estado de Goiás, quanto no Tocantins; c) Documentos de comprovação da filiação previdenciária: CTPS, Registro de Empregado; Declaração de FGTS. Folha de Pagamento e outros; d) Processos referentes ao Tempo de Serviço: Averbações de tempo de serviços e processos de vantagens na Contagem de Tempo de Serviços; e) Processo de concessão e homologação do benefício de aposentadoria; f) Processo de concessão e homologação do benefício de Pensão;
6.6.2 Digitalização e indexação do acervo funcional dos aposentados, dos militares dos quadros de reforma e reserva, dos instituidores de pensão e dos ex-servidores: a) Consistem nos serviços para digitalizar os processos e documentos funcionais localizados nos diversos arquivos setoriais dos órgãos de origens e indexar para o respectivo aposentado, militar, instituidor de pensão ou ex-servidores, identificando e catalogando os documentos constates nos arquivos digitalizados, com objetivo de informar os documentos localizados, para fins de comprovação das informações pessoais, funcionais, dos vínculos laborais e das filiações previdenciárias. Possibilitando o gerenciamento dos casos com a devida documentação exigida para fins de compensação previdenciária e/ou para cooperação financeira.
6.6.3 Análise e reconstituição dos vínculos laborais e da respectiva filiação previdenciária dos aposentados, dos militares dos quadros de reformados e reserva, dos instituidores dos benefícios e dos ex-servidores do Estado do Tocantins: a) Consiste na análise da vida laboral dos aposentados, dos militares dos quadros de reformados e reserva, dos instituidores dos benefícios e dos ex-servidores, com a reconstituição de todos os vínculos de trabalho assumidos ao longo de sua vida laboral, tanto no Ente, quanto os períodos averbados, com a identificação do empregador e a respectiva filiação previdenciária, de forma que possibilite a verificação dos períodos com capacidade de compensação previdenciária com outros Regimes de Previdência (tanto com o RGPS quanto com outros RPPS). Todos os vínculos laborais, inclusive no próprio Ente, deverão ser comprovados com os documentos de prova, catalogados nos respectivos vínculos. b) A certificação da filiação previdenciária deverá ser efetuada com base no regime de contratação e documentos de prova. Considerar que, para os períodos laborados tanto no Estado do Tocantins, quanto no Estado de Goiás, existem casos de aposentados e instituidores de pensão que em determinados períodos foram filiados ao RGPS, e passaram pela transposição de Regime de Contratação, filiando-se ao RPPS.
6.6.4 Serviços específicos para fins de compensação previdenciária que trata a Lei n º 9.796/99: 6.6.4.1 Com base nos serviços especificados nos itens anteriores, deverão ser realizados os serviços para o atendimento específico da Compensação Previdenciária, entre o RPPS/Igeprev/TO e outros Regimes de Previdência, considerando as seguintes possibilidades: a) Com relação ao RGPS/INSS: como já estão sendo executados e são de domínio da equipe técnica Igeprev/TO, os serviços a serem prestados para fins de Compensação Previdenciária junto ao RGPS/INSS deverão ser considerados somente para os benefícios concedidos anteriormente a 31 de dezembro de 2016, e atender obrigatoriamente as seguintes possibilidades, no mínimo: i) Produção de comprovações (início de prova) para o reconhecimento e a conversação da Certidão de Tempo de Serviço/Contribuição emitida pelas Prefeituras Municipais em CTC do INSS; ii) Pendências de documentos de comprovação de filiação com o RGPS; iii) A revisão de todos os requerimentos de compensação previdenciárias efetuadas com o RGPS, já aprovados, tanto com o RPPS como instituidor do benefício (módulo RO), quanto com o RGPS como instituidor do benefício (módulo RI) visando à identificação de inconformidades, a produção de provas e a revisão da compensação, se for o caso. Apresentar na metodologia de trabalho as possíveis inconformidades a serem trabalhadas para fins de revisão; b) Para compensação previdenciária entre o RPPS/Igeprev/TO e outros RPPS, deverão atender obrigatoriamente as seguintes possibilidades no mínimo: i) Preparação de todos os benefícios com possibilidade de compensação previdenciária com outros RPPS, com os documentos de prova do vínculo laboral e da filiação previdenciária devidamente catalogada; ii) As possíveis compensações com outros RPPS’s da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e dos militares, com estimativas de valores de fluxo atrasado e pro rata com base no valor médio do benefício do RGPS; iii) Pendências de documentos de comprovação por RPPS; iv) Compensação de tempo averbado de militares e de serviço militar obrigatório; c) Para comprovação do vínculo laboral e filiação previdenciária dos ex-servidores, deverão atender obrigatoriamente as seguintes necessidades: i) Formação da base de comprovações de ingresso no serviço público no Estado de Goiás e Tocantins; ii) Análise do vínculo laboral com os Estados do Tocantins e/ou Goiás com a certificação da filiação previdenciária com o RPPS dos Estados.
6.6.5 Fornecimento do software que suporte aos serviços da referida compensação: 6.6.5.1 Considerando o volume de documentos e informações a serem mantidos e gerenciados, será necessário um software que possibilite o suporte aos processos de retaguarda, ou seja, para o gerenciamento operacional de todos os benefícios concedidos pelo RPPS/Igeprev/TO, em manutenção ou cessados, em relação à realização da referida compensação com outros Regimes de Previdência com o gerenciamento dos casos pendentes de comprovação. 6.6.5.2 A ferramenta possibilitará o suporte necessário para a continuidade da execução das compensações com outros Regimes de Previdência de forma regular pela própria equipe técnica do Igeprev/TO, com a base de imagens e informações já processadas. 6.6.5.3 O Software deverá suportar no mínimo as seguintes funcionalidades: a) O gerenciamento dos processos e documentos digitalizados que constituem o acervo funcional dos aposentados, dos instituidores de pensão, dos ex-servidores exonerados e ex-empregados públicos desligados; b) A reconstituição dos vínculos laborais dos instituidores dos benefícios com a identificação das filiações previdenciárias dos períodos averbados/incorporados filiados ao RGPS/INSS e a outros Regimes de Previdência; c) Gerenciar períodos prestados a outros entes públicos vinculados ao RGPS (Ex. Prefeitura e outros Governos Estaduais e/ou Federal), através da Certidão de Tempo de Serviço emitido pelo próprio ente público; d) Identificação dos documentos faltantes para fins de compensação previdenciária; e) O acompanhamento do registro da concessão do benefício junto ao TCE-TO; f) O gerenciamento dos benefícios com possibilidade de compensação e os respectivos documentos necessários e faltantes; g) O registro dos vínculos laborais computados para fins de compensação com o RGPS/INSS; h) O registro dos períodos vinculados ao Ente e a respectiva filiação previdenciária e os documentos comprobatórios; i) O registro dos períodos vinculados ao estado de Goiás, para fins de compensação, e a respectiva filiação previdenciária e os documentos comprobatórios.
6.7 Após a prestação dos serviços a proponente deverá fornecer o software utilizado com as bases de imagens e de dados para a continuidade dos serviços da referida compensação, sendo que, fica facultado ao RPPS/Igeprev/TO em adquirir eventuais serviços técnicos e de manutenção, suporte e evolução do aplicativo, posteriormente.
9.6. Nesse sentido, exige-se a qualificação técnica dos licitantes nos termos dos itens 8.3 do edital, qual seja, que os proponentes atendam, entre outros, aos seguintes requisitos:
8.3 QUALIFICAÇÃO TÉCNICA DA PROPONENTE
8.3.1 DA EMPRESA
[...]
b) A contratada, no momento da assinatura do contrato, deverá comprovar que possui, em seu corpo técnico, equipe multidisciplinar, formado por profissionais de nível superior com registro nos respectivos Conselhos de Classe, nas seguintes áreas, no mínimo (01 Advogado, com registro na Ordem dos Advogados do Brasil; 01 Contador, Administrador ou Gestor Público ou de Recursos Humanos, com registro no Conselho Regional de Contabilidade ou Conselho Regional de Administração, respectivamente; 01 Analista de Sistemas, sem necessidade do registro em Conselho de Classe), sendo que para fins de vínculo empregatício em cargo ou função citada anteriormente poderá ser realizada por meio de: i) A apresentação de cópia simples da Carteira de Trabalho e Previdência Social – CTPS (folha de identificação e as de registro de emprego com o cargo e outras relevantes); ii) Declaração, contrato de trabalho ou documento similar, firmado entre a empresa e o profissional, em papel timbrado original, constando detalhadamente o segmento específico da atividade exercida, o respectivo tempo de atuação, a duração prevista da relação jurídica entre as partes, e demais detalhes relevantes que demonstrem o vínculo entre a empresa e o profissional; e iii) Em caso de vínculo societário: a apresentação de cópia simples do último contrato social em que o profissional é citado, acompanhado de documentação comprovando a formação do referido sócio, o Segmento de Atuação e a Atividade realizada pelo profissional.
8.3.2 QUALIFICAÇÃO TÉCNICA OPERACIONAL DA PROPONENTE
[...]
ii) Comprovação de Capacidade Técnica, de que a licitante prestou ou presta serviços especializados na análise dos vínculos laborais e das respectivas filiações previdenciárias com no mínimo 50% (cinquenta por cento) do quantitativo licitado. iii) Apresentação de atestado de capacidade técnica, que comprove, que a empresa já prestou serviços de compensação para processamento e acompanhamento de requerimentos de compensação financeira entre um Regime Próprio de Previdência com o Regime Geral de Previdência Social, com aprovação de no mínimo 1.000 requerimentos com o RPPS como Regime instituidor– módulo RO e decidido no mínimo 250 requerimentos com o RGPS como Regime instituidor– módulo RI, para um único Ente. iv) Deverá ser apresentada juntamente com o Atestado, a cópia do contrato de prestação de serviço ou extratos publicados em Diário Oficial, em nome do emitente do Atestado, acompanhados de demonstrativos de Fechamento Financeiro emitido pelo aplicativo COMPREV do MPS, com a comprovação dos quantitativos inicial e final do período de validade do contrato. v) Comprovação de Capacidade Técnica, de que a licitante forneceu software específico para suporte dos serviços de retaguarda da compensação financeira que trata a lei nº 9.796 de 1999, com as funcionalidades mínimas de gerenciamento de documentos (digitalizados), registros dos vínculos laborais e das respectivas filiações previdenciárias, suporte para os serviços de busca e localização de documentos;
9.7. Primeiramente, no tocante à justificativa da oportunidade e conveniência da licitação, à luz do informado pelos responsáveis no item 2.3 do termo de referência, é possível observar que sobressaem motivos de economicidade à respectiva contratação. Conforme indicado pelo órgão contratante, a futura avença supre as necessidades do órgão na medida em que a assunção direta pelo Estado ou pelo IGEPREV/TO da execução dos referidos serviços demandaria em investimentos para o desenvolvimento de software aplicativo próprio, bem como a capacitação, a implantação dos procedimentos operacionais dos servidores, além da contratação de pessoal, o que tornaria a atividade por demais onerosa, senão demasiadamente arriscada (por expor a administração ao risco de um eventual fracasso, uma vez que se trata de serviços complexos, e nem o Estado e nem o Igeprev/TO possuem, em seus quadros, servidores em quantidade, com experiência e a qualificação que requer os serviços em questão):
2.3.2 A contratação em questão justifica-se, pois, a execução dos serviços de base, com a busca, coleta, digitalização e processamento dos documentos comprobatórios dos aposentados, dos militares do quadro de reformados e reserva, dos instituidores de pensão e dos ex-servidores, possibilitará a formação do acervo documental para comprovação dos vínculos laborais e previdenciários que será fundamental para realização da compensação entre os regimes de Previdência e possibilitará a continuidade dos serviços pela equipe técnica própria do Igeprev/TO.
9.8. No concernente à suposta terceirização da atividade fim, à semelhança do alegado pelos responsáveis (eventos 14 e 15), não há elementos no ato convocatório e no termo de referência que indiquem que exista uma transferência de competência privativa do órgão contratante à empresa contratada, porquanto a licitação em questão possui como objeto tão somente a organização, digitalização, busca e o de processamento do acervo documental da instituição, atividades estas que darão suporte (atos preparatórios) às ações de compensação previdenciárias a serem efetuadas pelo próprio IGEPREV, esta sim uma função indelegável:
Os serviços objeto do Pregão nº 038/2022 referem-se apenas à preparação para a compensação previdenciária entre os Regimes Próprios, além de uma avaliação das compensações já efetuadas com o Regime Geral, bem como a organização e digitalização de todos os documentos exigidos para fazer os requerimentos, os quais serão feitos pela equipe do Igeprev-TO.
Vê-se, portanto, que não se trata do mesmo tipo de contratação efetuada por este Instituto em anos longínquos, e já rechaçada pelo Tribunal de Contas, com recomendação de não utilização desse tipo de terceirização, mas sim a estruturação da entidade para que ela mesma o faça, como de fato há no Igeprev-TO, equipe específica e especializada em Comprev, havendo, inclusive, proposta para que essa equipe seja parte da estrutura operacional, através de uma gerência vinculada à Diretoria de Previdência.
[...]
Cabe informar que, para esse serviço, o Igeprev-TO, não dispõe de equipe técnica capaz de realizar, em tempo hábil, a análise necessária para efetuar os requerimentos de Comprev, razão pela qual, está se buscando a terceirização, mas somente da parte preparatória para a compensação.
9.9. Nesse sentido, ficou demonstrado que o objeto licitado não abrange serviços correlatos à atividade-fim da entidade, vez que se refere às atividades preparatórias para o processamento de compensação previdenciária, e não a compensação previdenciária em si. Por conseguinte, o caso posto à apreciação não viola o comando contido na Resolução nº 214/2012 - TCE/TO - Pleno, publicado no Boletim Oficial nº 682, de 13/04/2012, em que esta Corte respondeu consulta acerca da necessidade das atividades rotineiras de processamento previdenciário, sobretudo as atinentes à representação judicial e extrajudicial de entes públicos, indicando que devem permanecer sob a responsabilidade privativa dos servidores da entidade.
9.10. Assim, não acolho os posicionamentos da CAENG (Parecer Técnico nº 368/2022, evento 17) e do Ministério Público de Contas (Parecer nº 1241/2022, evento 18) vez que o responsável demonstrou que os serviços contratados dizem respeito a atividades passíveis de serem prestadas pelo setor privado.
9.11. Diante do exposto, rejeito os pareceres da unidade técnica e do Ministério Público de Contas e VOTO para que este Tribunal de Contas decida no sentido de:
9.12. CONHECER da presente representação formulada pelo sistema de Ouvidoria sob o nº 223.153.530.819 em que são relatadas possíveis irregularidades no Pregão Eletrônico nº 38/2022, realizado pelo Instituto de Gestão Previdenciária do Estado do Tocantins - IGEPREV, cujo objeto é a contratação de serviços especializados para busca, organização, digitalização e processamento do acervo documental de todos os aposentados, instituidores de pensão, militares dos quadros da reforma e da reserva e dos ex-servidores, mesmo os cessados, com o objetivo específico de preparar e revisar a compensação financeira que trata a Lei nº 9.796/99 e o Decreto nº 10.188/2019, para, no mérito, CONSIDERÁ-LA IMPROCEDENTE, vez que houve a comprovação de que os serviços contratados dizem respeito a atividades passíveis de serem prestadas pelo setor privado.
9.13. Determinar à Secretaria Geral das Sessões que:
a) publique a decisão no Boletim Oficial deste Tribunal, nos termos do art. 27 da Lei Estadual nº 1.284/2001 c/c art. 341, §3º, do Regimento Interno desta Corte, para que surta os efeitos legais necessários, advertindo-se ao denunciante e ao denunciado que o prazo recursal se inicia com a publicação;
b) encaminhe cópia da decisão, do relatório e voto que a fundamentam ao representante e aos representados, por meio processual adequado.
9.14. Ante a divergência com o parecer ministerial, remeta-se cópia da presente decisão ao Parquet para conhecimento e eventuais providências.
9.15. Após o atendimento das determinações supra e a ocorrência do trânsito em julgado, sejam estes autos enviados à Coordenadoria de Protocolo Geral para que, com as cautelas de praxe, proceda ao arquivamento.
